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《上海市建设工程施工现场人员实名制管理办法》文件解读 ( 2021-07-01 )

为规范本市建设市场秩序,加强施工现场建筑工人管理,维护建筑工人合法权益,促进培养建筑产业工人队伍,保障建筑业持续健康发展,依据国务院《保障农民工工资支付条例》、国办《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》和住房城乡建设部、人力资源社会保障部联合印发的《建筑工人实名制管理办法(试行)》的要求,我委起草了《上海市建设工程施工现场人员实名制管理办法》(以下简称《实名制管理办法》)。起草说明及解读如下:

一、起草的必要性

上海在全国属于率先启动实名制管理的省市。早在2014年,我委便陆续发布了施工现场作业人员(含管理人员)的实名制管理文件,而国家层面直到2016年才正式提出推行实名制。经过6年的实践,本市的实名制管理工作已打下良好的基础。2020年为统筹协调疫情防控和复工复产的需要,我委在实名制系统的基础上,抓紧开发了移动端小程序,加强对外地回沪建筑工人的精准管控,并实现与城市精细化管理平台的数据共享。截止2020年底,本市累计共登记建筑工人人数超过400万人,目前本市在沪建设工程作业人员约32万人。

随着国家对农民工权益保障力度的不断提升,本市实名制管理制度在发挥重要作用的同时,也存在着亟待解决的问题:一是本市现行实名制管理文件的出台及信息系统的开发,均早于住建部提出实名制管理的具体要求,框架体系和机制流程均需要进行调整完善;二是2016年以来国家和本市出台了大量劳务用工管理的相关文件,重构了本市劳务用工管理体系,原有的实名制管理要求已无法满足多场景的应用需求,需要配套更新;三是本市拟实施的一系列用工管理政策,如建筑工人考勤管理、农民工工资支付与支付银行平台对接等工作,需要在现行的管理办法中予以补充明确,为相关管理措施的执行提供制度性依据。

在此背景下,我委在大量调研和实践的基础上,启动本市实名制管理办法的起草工作,广泛征求市级相关管理部门、各区、相关行业协会、建筑业企业、农民工群体的意见,经过多轮征求意见,共收集到各方反馈68条意见。经认真讨论、反复修改,拟采纳其中33条意见,最终形成《实名制管理办法》送审稿。

二、总体思路和主要内容

(一)关于适用范围(见第二条)

《实名制管理办法》的适用范围,对应本市行政辖区内的新建、改建和扩建的房屋建筑工程、市政基础设施工程、交通工程、水务工程、园林绿化工程。考虑到装饰装修工程存在单个工地使用建筑工人相对较少、场地受限,大多不具备门禁考勤条件等原因,暂未列入本《实名制管理办法》的适用范围。

(二)关于各方职责(见第三条、第六条)

主要包括管理部门的职责和参建各方的职责。管理部门的职责,主要是参照各自的工作与监管职责,以各部门与市区两级管理权限划分为基础,实行分级分类管理。建设工程参建各方的职责,按照“总包负总责”原则,同时根据参建各方在现场的职责分工进行划分,各司其职、源头管理。

(三)关于管理原则(见第五条)

《实名制管理办法》坚持两条管理原则:一是用人企业的劳务管理与用工企业的现场管理相结合。关于用工企业和用人企业的提法,最早出现于我委2019年的规范性文件《上海市房屋建筑工程建筑工人工资支付管理办法》中。由于工程建设领域企业生产组织方式和用工方式复杂多样,采用用工企业和用人企业的分法,可以更直观地明确相关企业在建筑工地与建筑工人之间的职责边界和法律关系,因此在本《实名制管理办法》中继续沿用了用工企业和用人企业的架构设计。在实际操作中,用工企业指的是实际参与施工的工程总承包单位、施工总承包单位和专业分包单位,不包括劳务企业;用人企业指与建筑工人直接发生劳动合同关系的企业。同时,在《保障农民工工资支付条例》的多项条文中,均明确规定了用人单位在农民工工资支付方面的义务责任,用人单位是工资支付的责任主体,采用用工企业和用人企业的表述,便于与《保障农民工工资支付条例》的规定保持一致。二是从业人员的市场准入与现场诚信记录相结合的原则。这一原则主要有两方面含义,一方面,通过《实名制管理办法》来实现从业人员的准入管理,通过过程留痕,客观记录从业人员的职业技能、安全培训、历史诚信等信息帮助企业更好地选人用人,规范行业用人市场,促进建筑工人产业化;另一方面,将现场诚信记录作为从业建筑工人实名制信息的一部分,对一些存在恶意讨薪的个人或企业进行大数据管理,实现精细化管理和施策。

(四)关于建库与进退场管理(见第八条、第九条、第十一条)

《实名制管理办法》将本市实名制登记人员的建库要求,作为实名制管理的基础工作。建库行为主要由用人企业实施,包括将建筑工人的基本信息和从业信息中的劳动合同期限、工资约定等内容录入实名制管理系统,并实时更新维护。同时,在实名制库中对劳动合同终止或因死亡等不可抗因素无法继续进场履职的,或 1年及以上无更新数据的现场人员,采用冻结管理,需重新使用的,需重新登记。

而实名制管理中涉及建筑工人进场和退场的管理规定,则在用人企业建库的基础上,采用以下逻辑进行:用人企业从库中选人分派到工地——用工企业核实后进场——完工并且经用工企业确认后退场。其中退场区分为部分完工需经确认的退场与整个项目完工后的自动退场,冻结人员视为已退场。

(五)关于考勤要求(见第十三条)

为进一步加强建筑工人的上岗出勤记录管理,《实名制管理办法》(送审稿)首次在本市明确了建筑工人的上岗考勤制度。一是明确出入施工现场人员应当经过人脸识别门禁考勤,每天按实考勤。这一规定符合住建部和人力资源社会保障部发布的《建筑工人实名管理办法(试行)》关于采用生物识别技术进行电子打卡的要求;二是考勤记录作为到岗履职的依据之一,符合后续对管理人员履职情况检验的要求;同时建筑工人的考勤记录还可与获取工资、享受保险理赔权益等相关联。三是无考勤记录的项目管理人员视作不到岗位履职,由工程监督机构依法依规作出处理。

(六)关于银行工资发放管理(见第十五条)

为加强对建筑工人工资支付的全链条管理,实现银行系统与实名制系统的对接,《实名制管理办法》第十五条第三款明确:工资代发银行应当将工资发放信息与实名制系统进行数据对接,未与本市实名制系统实现数据对接的商业银行,不得作为本市建设工程人员工资的代发银行。

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